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Estructura de la Unión Europea

El proceso legislativo en la Unión Europea

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26/03/2014 Cada año, se aprueban entre 50 y 70 Directivas europeas, que todos los Estados Miembro tenemos que trasponer a nuestras respectivas legislaciones y que, por lo tanto, nos afectan directamente. En este documento, vamos a explicar cómo se legisla en Europa; es decir, "quién hace qué".

Cómo se inicia el proceso legislativo

En la Unión Europea, es la Comisión la que propone las leyes al Parlamento Europeo y al Consejo (un sistema legislativo bicameral). En todo este proceso, la Comisión Europea es muy importante. Sólo en muy contadas ocasiones hacer propuestas las demás instituciones (caso de leyes referidas al BCE o al Tribunal de Justicia) o los Estados miembros. La Comisión también tiene un poder exclusivo para modificar su propia propuesta en cualquier momento del procedimiento, a la vista de las circunstancias. Esto le da una "omnipresencia negociadora" determinante. Sólo mediante aprobación simple del Parlamento y unánime del Consejo podrá eludirse la opinión de la Comisión y modificar válidamente su propuesta.

En consecuencia, la Comisión Europea es clave para el proceso legislativo, por su capacidad propositiva exclusiva, porque puede modificar, revisar, etc. y porque su posición ante un tema se suele imponer, a menos que Parlamento y Consejo estén de acuerdo en cambiar.

El proceso para elaborar leyes europeas es complejo. Intentaremos explicarlo a continuación.

Antes de hacer una propuesta, la Comisión puede encargar una evaluación de impacto social (para determinar si los pro son más que los contra), y en caso positivo, puede elaborar los libros blancos (propuestas definidas en un ámbito o tema específico) o libros verdes (conjunto estructurado de reflexiones y propuestas generales que la Comisión hace público con el fin de dar a conocer sus puntos de vista).

Las etapas del proceso legislativo ordinario

En el procedimiento legislativo ordinario de 2014, existen las "8 etapas" por las que pueden atravesar las propuestas hasta ser aprobadas, o descartadas de forma definitiva. La primera de ellas es la propuesta de la Comisión, que ya hemos explicado.

A veces, se dan todos ellos, otras veces, se aprueban las leyes por la vía más corta. Hay una lectura del Parlamento Europeo y del Consejo, que si es positiva en ambos casos, puede dar lugar a la aprobación directa de la propuesta. Pero este no suele ser el caso. Así que se hace una segunda lectura por parte del Parlamento, contemplando ya las enmiendas del Consejo, es decir las objeciones que se han presentado a la propuesta. Aquí puede darse el caso de que se decida no continuar con la tramitación y se archive la propuesta. Sin embargo, si en esta lectura el Parlamento la acepta, la legislación se aprueba. Si no, la Comisión debe informar sobre las enmiendas y se pasa a una segunda lectura por parte del Consejo. Si este las acepta, se aprueba; si no, se abre la etapa de conciliación. En esta instancia, tanto el Parlamento como el Consejo tienen que hacer una tercera lectura. Si ambos están de acuerdo, la legislación es aprobada. Si no, finaliza el proceso.

Procesos informales

Se suele decir que el procedimiento anterior es la punta del iceberg, pero que el grueso de la normativa se decide en reuniones informales, de las que no tenemos información.

Qué son los "trílogos"

El proceso suele ir acompañado por reuniones informales entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento. En ocasiones, los representantes de los Estados Miembro discuten la propuesta de la Comisión, antes de que comience a hacerlo el propio Parlamento. Por esta razón, cuando el Consejo toma una decisión, lo hace con unanimidad, ya que lo han estado discutiendo anteriormente.

Los "trílogos" son las reuniones de seguimiento de estas tres instituciones, del Consejo, del Parlamento y de la Comisión, que se realizan de manera informal a fin de facilitar el proceso legislativo de una determinada propuesta.

Como de estas reuniones no se informa a la ciudadanía, ni a los Parlamentos de los países, de los temas tratados, ni de los avances o retrocesos que allí se produzcan, estos mecanismos han sido señalados como "factores opacos" que generan un déficit de transparencia dentro del proceso legislativo.

Qué es la Comitología

Existen una serie de "actos" legislativos que se aprueban para reglamentar y poner en marcha las Directivas. Muchas de éstas, tienen un contenido "técnico", como por ejemplo, las medioambientales, de la energía, las financieras, etc. Los parlamentarios, se argumenta, no tienen por qué saber cuál es el tamaño adecuado de los neumáticos de los vehículos que se importan a la UE. Para ello, se delega esta decisión en un "canal alternativo", que se conoce como comitología, en el que se convocan a "expertos" y científicos que opinan sobre las características y condiciones de la puesta en marcha de la Directiva.

Lógicamente, en una Europa donde funcionan extensamente los lobbies o grupos de presión de las grandes corporaciones y negocios financieros, todo aquello en lo que se pueda "emitir opinión" y ejercer influencia, es un terreno claro para el avance de los intereses particulares que éstos defienden.

Los procesos legislativos especiales

Existen actos legislativos que son adoptados únicamente por el Consejo. No excluyen la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de los mismos. Aunque es "especial", este procedimiento es bastante frecuente.

Una situación similar ocurre con los actos que, en solitario, adopta el Parlamento. Sin embargo, esto no es frecuente.

El encabezamiento de estos actos está presidido necesariamente por la fórmula "del Consejo" o "del Parlamento Europeo", según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.

Qué se aprueba, finalmente…

Así se aprueban normas jurídicas con rango de ley, que genéricamente se denominan Actos Legislativos de la Unión, y son verdaderas leyes europeas. Estas adoptan alguna de las siguientes formas o tipos:

Reglamento legislativo europeo, que tiene un alcance general y es directamente aplicable, vinculando a los ciudadanos de la Unión y a las autoridades nacionales, incluido el poder judicial;
Directiva legislativa europea, que vincula al Estado o los Estados destinatarios en el resultado fijado, reservándoles sin embargo la elección de los medios más aptos para alcanzarlo;
Decisión europea (cuando es de naturaleza legislativa), que es obligatoria en todos sus elementos, pudiendo designar destinatarios.

El desconocimiento generalizado, la complejidad del proceso ordinario y la falta de transparencia de los mecanismos informales, hacen que sea imprescindible tomar las riendas de este asunto por parte de la ciudadanía. En estas elecciones al Parlamento Europeo, las personas que sean candidatas tendrían que explicar también cómo van a resolver el problema de la falta de transparencia y, por ello, de desconfianza en el proceso legislativo.


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